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尹蒙蒙：沙巴主权争端与美国的应对政策(1961-1969)
沙巴主权争端
与美国的应对政策(1961-1969)
内容提要 1962年6月22日，菲律宾政府对沙巴地区提出主权索求，开启了菲英(马)领土争端的漫长历程。菲律宾政府一方面要求与英(马)政府进行对话，另一方面积极寻求美国的支持，欲拉拢其进行干预。面对英菲两个盟友之间的领土争端，肯尼迪政府采取了不干涉的立场，并以和平调停者的身份进行调解。约翰逊政府基本继承了其前任的政策，只是根据国际地区局势的变化在策略上有所调整，一方面对菲律宾和马来西亚进行安抚和调解，另一方面积极动员两国的亚洲邻国参与调停。1968年菲律宾以法律形式肯定对沙巴领土的主权，使得菲马对立达到高潮。约翰逊政府置身事外的立场，激化了菲律宾的反美情绪。在冷战背景和越南战争的影响下，美国政府出于其东南亚战略考量，自始至终都未对沙巴主权争端给予重视，这加剧了美菲特殊关系的疏离。美菲关系因沙巴问题而出现的波动，不仅体现了两国国家利益取舍的不一致，更显示出国际社会中大国与小国关系的非对称性。美国政府在干预国际事务中的利己立场，在客观上为第三世界力量的凝聚和东南亚区域协调机制的建构和发展提供了契机。
关键词 沙巴主权争端 美菲关系 肯尼迪政府 约翰逊政府 不干预政策
追根溯源，沙巴主权争端是近代西方殖民主义扩张的产物。早在1609年，英国与加里曼丹岛的苏加丹那(Sukadana)地区第一次开展贸易时，婆罗洲就开始进入英国的视野。随后在西方殖民主义浪潮兴起之时，英国东印度公司对地理位置优越的沙巴地区虎视眈眈。1702年，东印度公司在婆罗洲南岸开设工厂并不断与苏禄苏丹接触，试图扩展其势力，但遭到了西班牙的反对。然而，西班牙在此事上的影响微乎其微。苏禄苏丹与英国东印度公司负责人古斯塔沃斯·奥弗贝克男爵(Gustavos Baron de Overbeck)和艾尔弗雷德·登特(Alfred Dent)经过一系列讨价还价，于1878年1月22日签订协议，将沙巴以每年5000令吉让与后者。1881年11月7日，英国政府授予英国沙巴公司皇家特许状(Royal Charter)，授权其经营和管理沙巴地区。实际上，英国沙巴公司权力很大，以事实上的“领土权力”(Territorial Power)而非“贸易公司”的身份存在。1903年，英国沙巴公司向苏禄苏丹贾迈露·基兰姆二世(Jamalul Kiram II)提出岛屿的所有权问题。经过一番较量，苏丹同意把沙巴附近的几个小岛置于英国沙巴公司之下管理，后者每年需要额外再支付300令吉。 美西战争结束后，美国欲要加强对菲律宾的有效统治。1899年8月20日，美国远征军约翰·贝茨(John. C. Bates)准将率军来到沙巴与苏禄苏丹进行谈判，并签订《贝茨条约》(Bates Treaty)。该条约规定，美国沿袭西班牙与该地区的关系模式，双方确定各自的权利和义务，美国承诺不干涉苏禄事务，尊重苏禄苏丹的权利，保护苏禄免受国外侵略；苏丹则承认美国主权并悬挂美国国旗。然而，双方并未认真履行该条约。事实上，美国政府从一开始就没有把沙巴地区作为重要的领土问题，也并未意识到该地区的复杂性。 为“名正言顺”地在沙巴地区发展势力，英国迫切希望美国承认英国东印度公司在该地区的权利。然而，作为菲律宾宗主国，美国并不愿轻易出让沙巴主权。1906年美国国务院向英国驻华盛顿大使提出：“沙巴不应该属于英国皇室的帝国财产，英属沙巴公司只是从苏禄苏丹国租借沙巴。”菲律宾进入民主建设时期后，为加强南部地区的政治建设，弗朗西斯·哈里森(Francis Harrison)总督政府派卡彭特(Carpenter)将军与苏禄苏丹进行协商，双方于1915年3月22日签署《卡彭特条约》(Carpenter Agreement)，规定苏禄苏丹放弃对沙巴和棉兰老地区所有的世俗权力，由菲律宾任命或选举官员进行统治，但仍保留对这些地区的神职权力；在对沙巴地区的管理上，卡彭特承认英国沙巴公司对该地区的租借。经过一系列交流和协商，1930年1月2日，美、英政府代表在华盛顿签署条约，确定了英国公司对沙巴及周围岛屿的租借或割让，并划定了菲律宾群岛和沙巴地区的界线，规定美国有特殊权利，同意一旦岛上政府管理发生变化，英国需提前通知美国政府。自此，美英对苏禄地区的主权问题确定下来。美英1930年对菲律宾与沙巴边界的划定对沙巴的归属影响很大，这也奠定了美国在沙巴主权问题上的立场。 第二次世界大战爆发后，日军于1942年1月入侵沙巴地区，并占领长达三年半之久。1945年6月10日沙巴光复后，在英国的管理下，沙巴地区社会重建工作有序进行，生产有序恢复，种族关系也逐渐和谐起来。英国在沙巴地区重建中的努力和付出，强化了其对该地区的主权意识，为其后对该地区的“顺利接收”奠定了基础。 1946年7月10日，英国政府颁布《沙巴让渡法令》(North Borneo Cession Order)。沙巴地区继而转变为英国皇室的领地。菲律宾总统罗哈斯(Manuel A. Roxas) 的外交事务特别顾问哈里森公然谴责英国此举是“一种政治侵略行为”，并向杜鲁门总统建议“应立即制止这种政治侵略”。1947年2月27日，苏禄苏丹建议菲律宾副总统兼外长基里诺(Elpidio Quirino)向英国索求沙巴主权。1950年，时任菲律宾议员的马卡帕加尔(Diosdado Macapagal)推动众议院通过《第42号共同决议案》(Resolution No.42)，授权基里诺与英国政府进行谈判。然而，该决议案并未在参议院获得通过。尽管菲律宾国会和政府对沙巴地区的权力转让问题争论不休，但事实是在《沙巴让渡法令》出台后，美国政府把沙巴地区视为英国的领地。 20世纪60年代，菲律宾民族主义情绪高涨，菲律宾媒体对沙巴问题的关注不断增长。1961年底，《菲律宾自由新闻》(Philippine Free Press) 建议本国政府提出对沙巴的主权要求。在媒体呼吁以及苏禄苏丹子嗣的要求下，1962年2月22日，曾在美国远东军任职的菲律宾人本·瓦伦佐纳(Ben. S. Valenzona)，以苏禄苏丹子嗣代理人的身份向英国驻马尼拉大使馆呈交建议书，认为在沙巴主权问题愈演愈烈的情况下，“只有通过美国的干涉才能得以解决”。然而，瓦伦佐纳的建议并未得到美国政府的回应。4月24日，苏禄苏丹穆罕默德·基兰姆(Mohammad Esmail Kiram)发表声明，将沙巴地区主权移交给菲律宾共和国。随着沙巴问题的持续发酵，5月24日，英国政府发表声明，宣称英国“享有沙巴的主权，其他国家和地区均无权享有。”这激起了菲律宾的强烈反对。6月22日，马卡帕加尔政府发表声明，正式对沙巴地区主权提出索求。 从1946年沙巴地区移交到英国政府到1962年马卡帕加尔正式提出对沙巴的主权声索，17年时间里菲律宾政府并未有任何行动。究其原因，这与菲律宾政府对沙巴地区的战略价值与其国家主体主权安全关联性的认知、英国实际占有的现状、菲律宾国内政治变化、美菲关系的变化及菲律宾国内民族主义的影响等一系列历史和现实因素密切相关。 在马卡帕加尔提出声索后，沙巴主权争端问题正式上升到菲、英外交层面。英国政府立即拒绝了马卡帕加尔的沙巴主权索求，其外交部宣布“坚决抵制任何此类声索”，并表示“享有相关方面主权”；新加坡当地政府也对此持消极态度，声称对英国支持的包括沙巴在内的马来西亚联邦的构建很有信心，不会受到菲律宾声索的影响。马来亚政府起初完全将菲律宾的沙巴主权声索看作菲律宾和英国之间的事件，但是随着对“马来西亚联邦计划”的考量，马来西亚首相东姑(Tunku Abdul Rahman)则很快改变了其原有态度。英国的拒绝姿态使得马卡帕加尔政府“骑虎难下”，两国关系开始走向对立。
马卡帕加尔对沙巴主权提出索求，一方面是基于其曾作为外交官的个人经历和对菲律宾领土完整的持续关注；另一方面，从客观上看，美国对菲战争损失赔偿法案的失败，为马卡帕加尔加快菲律宾“回归亚洲”提供了信心和契机。事实上，马卡帕加尔“回归亚洲”的民族主义外交政策也对菲律宾独立后的“随美外交”形成了冲击。
面对菲英两国的对立，美国德克萨斯州民主党人布尔·斯沃弗德(Burl Swafford)呼吁美国政府进行干预。1962年7月9日，斯沃弗德致信约翰逊副总统，请求美国进行干涉。美国总统特别助理弗雷德里克·达顿(Frederick G. Dutton)以“菲英政府自行决定”为由予以拒绝。同时，美国政府向菲政府表明对其索求不支持的姿态，并传达了支持马来西亚联邦成立的态度。10月27日，美国国务院执行秘书威廉·布鲁贝克(William H. Brubeck)与菲律宾驻美大使阿姆莉图·穆图克(Amelito Mutuc)会谈时指出，菲律宾政府对沙巴主权的索求给“自由世界”造成了很大的潜在危害，美国希望菲律宾对沙巴主权的索求不要危及相关国家利益；还指出马来西亚联邦的成立将会更好地保护菲律宾南部侧翼安全，抵御共产党威胁。美国的冷漠态度是菲律宾政府始料未及的。同日，马卡帕加尔召开记者招待会称，基于共同的反共立场，菲律宾并不反对马来西亚联邦的成立。此外，马卡帕加尔还提出建立一个包含菲律宾在内的大马来西亚联邦的方案，呼吁让亚洲人解决亚洲的问题。马卡帕加尔的声辩一方面是对美国不干预态度的回应，表明自己并不愿走到美国的对立面；另一方面也是试图抢占先机，以此获取在“亚洲人主导亚洲事务”中的主动权。 1962年下半年，英国把文莱行政权交给在位苏丹的决定引发了文莱政局的动荡。1962年后，文莱人民党反对英国把文莱并入马来亚的计划，反对党人民党领袖阿·阿扎哈齐(A. M. Azahazi)领导发动叛乱。1963年初，由于马来亚领导人的反对、文莱叛乱、英国政府立场等一系列因素，菲律宾政府对马来西亚联邦成立和沙巴主权索求的态度发生很大变化，转而寄希望于沙巴人民公投。1962年12月5日，菲律宾副总统埃曼努埃尔·佩莱斯(Emmanuel Pelaez)在与美国驻菲大使威廉·史蒂文森(William E. Stevenson)会谈中表达了这一政策愿景，并希望将沙巴问题纳入国际法框架之内进行解决。次日，史蒂文森向英国驻菲大使约翰·皮尔彻(John Arthur Pilcher)传达了佩莱斯的意见，后者却表示英国政府并不支持在沙巴举行公投。 面对菲、英沙巴主权分歧，美国希望充当调解人的角色。一方面，史蒂文森大使积极发挥中间人的作用，促进菲、英双方进行有效沟通。另一方面，美国国务院还分别指示美国驻马尼拉和吉隆坡的大使馆对马卡帕加尔总统和东姑首相进行“劝说”：一边告诉东姑，美国政府相信菲律宾在马来西亚建立方面具有合理的利益诉求；一边警告马卡帕加尔，印尼可能会对沙巴地区进行干涉，并利用菲律宾对沙巴主权索求的机会做出危害美国和菲律宾利益的举动，同时明确表示马来西亚的建立有利于地区稳定。肯尼迪政府试图以“双面人”的角色促使吉隆坡和马尼拉“听从”其建议。肯尼迪政府之所以决定对英菲双方施加压力，一方面与美国与两个盟友之间的“特殊关系”有关，自然不希望看到两个盟友之间发生矛盾与不和；另一方面，肯尼迪上台后开始调整美国的亚太政策，维持东南亚地区稳定是其战略实施的一个前提。 同时，肯尼迪总统还尝试通过与英国首相麦克米伦(Maurice Harold Macmillan)直接对话，给英国制造和谈机会。1962年12月19日和20日，肯尼迪与麦克米伦在拿骚进行会谈。在会谈中，肯尼迪表示，美国支持马来西亚的成立是因为它能为新加坡和婆罗洲地区提供安全保证，鉴于东南亚面临的最大威胁是印尼，所以英国应该把菲律宾的反对声降到最小。而麦克米伦表示，菲律宾对沙巴的主权索求，很大程度上是出于唯利是图的动机以及马卡帕加尔不负责任的作风。显然，肯尼迪和麦克米伦所站角度不同，双方的关注点也各异。与英国政府的顾虑相比，美国方面对菲律宾的立场考虑更多：菲律宾对沙巴的主权索求，起初具有民族主义色彩，因为它确实担心马来西亚成立会给其造成安全方面的影响；如果英国继续拒绝同菲律宾会谈，菲律宾完全可能会将沙巴问题提交联合国，甚至与沙巴的反马分子秘密会谈，这样一来就会阻碍马来西亚的建立，并对未来菲马关系造成极大危害。最终，经过艰辛会谈，双方同意英菲之间和平解决沙巴问题，并确定在1963年初举行英菲伦敦会谈。然而，英国政府“无诚意”的立场最终决定了会谈不可能取得积极效果。 1963年1月24日至2月1日，英国和菲律宾在伦敦举行部长级会谈，确定了“通过外交渠道解决沙巴主权问题”的决议。但该决议只是一纸空文，并未对解决问题起到实质性作用。马卡帕加尔并未因此感到失落，反而更为坚信沙巴的归属对菲律宾国家利益至关重要。面对英国的强硬态度以及拉拢美国“初见成效”，马卡帕加尔试图再次请美国干预沙巴问题。而此时，“肯尼迪政府下调对远东地区1964年财年军事援助计划”的事件使马卡帕加尔备受“打击”。为表达对军援下调的不满，马卡帕加尔计划邀请肯尼迪访问菲律宾，趁机再次商议沙巴主权问题。但肯尼迪希望在“解决沙巴主权问题的方法上产生分歧”时，马卡帕加尔“能够听从”其建议。在与马卡帕加尔的信件往来中，肯尼迪表现出了对菲律宾的不耐烦。 随着马来西亚联邦成立时间的临近，在菲、英谈判无果的情况下，马卡帕加尔转而希望美国能够拖延马来西亚的建立，以便为解决沙巴问题争取时间。为此，马卡帕加尔指示副总统佩莱斯携自己写给肯尼迪的亲笔信前往华盛顿与其进行会谈。1963年4月23日，佩莱斯在与肯尼迪会谈时转交了马卡帕加尔总统的信。在长达11页的信中，马卡帕加尔以五大理由论述了马来西亚联邦成立的“不明智性”，并指出菲律宾拥有沙巴主权的五大有利之处；同时，马卡帕加尔还重点强调了菲律宾对美国的忠诚和美菲关系的可靠性，从反共局势出发“极力热情地”劝肯尼迪“对该问题进行认真考虑”；最后，马卡帕加尔还提出延迟马来西亚成立、由联合国监督在沙巴地区举行全民公投等具体建议。马卡帕加尔试图从情感、反共、忠诚等方面说服肯尼迪总统对其进行支持，将“美菲两国人民的情感”作为筹码把美菲捆绑在一起。然而，肯尼迪在读完长信后表示，美国没有干预沙巴问题的必要，而且对菲律宾计划在同年5月中旬召开印尼、马、菲三方部长级会议的计划也未做出反应。6月20日，肯尼迪在给马卡帕加尔的回信中，除对马卡帕加尔所付出的努力进行肯定外，了无新意。马卡帕加尔不得不转而寄希望于和亚洲邻国的交流。 在美国政府回避沙巴问题的情况下，菲律宾政府积极将沙巴主权问题拉入亚洲框架内解决。鉴于在马来西亚成立和沙巴主权等问题上的利益相关性，1963年7月30日到8月5日，印尼、菲、马三方首脑在马尼拉进行会谈。会议先后对成立区域组织、马来西亚与沙巴关系等问题进行了讨论，签署了《马尼拉条约》(Manila Accord)，呼吁三方以“维护地区稳定和安全”的精神解决问题，并对“马菲印联盟”(Maphilindo)的成立进行了筹备工作。《马尼拉条约》的签署，为马来西亚的建立以及沙巴问题的解决提供了框架，对未来三国关系的发展意义重大。9月16日，马来西亚联邦成立，承诺在沙巴问题上继续遵守马尼拉协议。沙巴主权争端由原来的菲英争夺转变为菲马争夺。同日，菲、印尼同马来西亚断交，造成东南亚局势顿时紧张。在美国看来，此时的菲马对立在于承认马来西亚与解决沙巴主权孰先孰后的问题，而印尼的政策表现为“对抗”。尽管美国政府并不愿过多干预东南亚局势，却未放松对该地区局势变化的关注。11月22日，肯尼迪遇刺身亡，约翰逊继任总统。菲律宾对约翰逊政府在沙巴问题上的调停作用寄予更多的期待。 总之，肯尼迪执政期间，美国政府从与沙巴争夺的“无关者”到化解矛盾的“中间人”。究其原因，一方面出于美国对当时国际地区形势变化的认知：英国此时从东南亚撤退，这一地区需要维持稳定和力量平衡；另一方面美国需要同时应对英菲两个盟友的拉拢和争执。对于英国，美国为维持在欧洲的利益而必须与其保持良好的关系；面对菲律宾的拉拢以及肯尼迪执政初期的僵局，美国也并不想加剧两国关系恶化，试图寻求机会缓和两国矛盾。基于本国战略利益的现实考量，美国最终选择在沙巴问题上采取“中立”政策。从影响效果来看，美国的中立政策刺激了东南亚地区的独立性，促使东南亚地区开始“自我调节”的过程，使其试图以“亚洲人”的视角和方式进行内部解决。这在客观上加速了该地区的一体化进程，并为约翰逊政府积极调动第三方力量调解创造了条件。三、约翰逊政府的中立政策与亚洲周边国家参与调停
随着东南亚局势的变化以及沙巴主权争端的不断升级，菲律宾的外交政策也在发生改变，从原来将对美关系作为外交政策三大支柱之一，逐渐转变为对美关系与对亚洲政策调整的双线发展模式。马卡帕加尔政府一方面向美国政府求助，另一方面借机提出自己的“亚洲方案”。然而，东南亚局势的变化并未朝着马卡帕加尔所期望的方向发展。 马来西亚的成立以及与印尼和菲律宾的对立，首先对刚成立的马菲印联盟带来了考验。1963年11月中旬，在泰国政府的邀请下，菲律宾外交部长萨尔瓦多·洛佩斯(Salvador P. Lopez)前往曼谷与印尼代表就如何维持马菲印联盟进行会谈，但最终没有制定解决方案。11月26日，马卡帕加尔借为肯尼迪吊唁之机与约翰逊进行会谈。约翰逊主动提及菲律宾对马来西亚的承认问题，鼓励菲律宾应在东南亚区域积极发挥建设性作用，但并未表现出对沙巴问题的兴趣。美国更加关注印尼和马来西亚间的矛盾，沙巴问题并没有那么重要。因为印尼的强硬姿态及其实力令美国有所顾虑，而且美国与印尼之间的关系并非如美菲关系之间有着更多的回旋余地。而此时的菲律宾政府受联合国影响，更希望以民族自决的方式解决沙巴问题。因而，菲马之间关于沙巴主权争端的问题逐渐让位于美国对印尼和马来西亚对抗的调解。 然而，随着对印尼、菲、马三国关系调解的深入，美国政府越来越意识到菲律宾把对沙巴主权的索求变成一种彰显其“亚洲身份”的工具，“没有人知道菲律宾对沙巴主权的索求是其不承认马来西亚的真正原因，还是一种借口”。因此，约翰逊政府在沙巴问题上的策略是：向马来西亚表明沙巴问题是一个极小的问题，并对菲律宾采取回避的立场。1964年7月23日，约翰逊和东姑进行会谈，后者趁机呼吁美国的支持以应对印尼。约翰逊则表示，当前情况下美国应谨慎行事，避免与苏加诺产生不必要的对抗，并指出相对于印尼、马之间的对立，沙巴问题只是“桨上的水”。同日，马来西亚外交部长拿督·沙菲(Dato Muhammad Ghazali bin Shafie)与美国负责东亚事务的助理国务卿麦克乔治·邦迪(McGeorge Bundy)进行会谈。拿督承认马来西亚对沙巴问题缺乏重视，并表示“如果菲律宾放弃通过国际法院解决此事，马菲之间可以进行对话。”同时，拿督还指出，菲律宾对马来西亚的反对声正日益减弱，未来可能不再是一个问题。由此可见，在沙巴问题上，美国政府与马来西亚政府的看法是一致的。这一方面是基于两国政府对菲律宾索求沙巴主权成功可能性的预估，另一方面是认识到菲律宾内政变化的影响。 就菲律宾而言，随着1965年总统大选日益临近，其政府内部对沙巴问题立场愈发混乱。自菲马断交以来，菲律宾政府官员对马卡帕加尔的沙巴政策越来越有争议：不少政府官员十分推崇马菲印联盟；洛佩斯提出菲律宾应在沙巴问题上进行“转向”；天主教势力排斥印尼；有些菲律宾官员提出应立即与马来西亚复交。菲律宾政府的混乱立场使美国政府进一步忽视沙巴争端。1964年1月马卡帕加尔访美期间，约翰逊表示希望菲马能够恢复外交关系，但并未对沙巴问题做出评论。12月14日，菲律宾总统候选人马科斯(Ferdinand Marcos)与巴兰坦会谈时表示，马卡帕加尔想“青史留名的欲望”使其对沙巴地区采取了极端措施，目前菲马在沙巴问题上的谈判已经走进了死胡同。在菲律宾政府内部政策混乱的情况下，美国中央情报局在1965年1月对东南亚局势进行的新一轮评估中，并未把沙巴问题作为影响东南亚局势的问题。1965年底，美国国务院在对越南局势和东南亚情况所做的评估报告中指出，1962年对菲战争损失赔偿问题给马卡帕加尔造成了较大影响，以至于后者从其个人长期利益的角度出发，提出对沙巴主权的索求，借此彰显菲律宾外交政策的独立性；美国政府从未把沙巴视为菲律宾的一部分。该报告不仅总结了1965年以前美国在沙巴问题上的立场，还指明了此后美国的对策。 马科斯上台后迅速调整对马政策，为沙巴问题的解决带来了些许转机。1966年6月3日，菲马签署联合公报宣布复交，并制定了解决沙巴问题的三种方法。在没有大国干预的情况下，菲马两国开始寻求合作解决的道路。由于印尼和马来西亚关系的僵化，马菲印联盟名存实亡，菲马两国决定联合亚洲邻国，加强区域交流和合作。1967年8月7日至8日，原东南亚联盟成员国与新加坡和印尼在曼谷召开会议，会后发表《东南亚国家联盟宣言》(ASEAN Declaration)，正式宣告成立东南亚国家联盟(下文简称东盟)。东盟的成立既符合菲马两国合作解决沙巴问题的决议，又促进了东南亚区域合作。此外，菲马两国也在维护苏禄海稳定、反对走私方面加强合作。从表面上看，随着菲马两国关系步入正轨，沙巴问题的解决似乎也水到渠成。然而，马科斯在科雷希多岛秘密训练营事件的暴露，为两国关系和沙巴问题的解决蒙上了一层阴影。科雷希多岛事件体现了菲律宾对沙巴主权索求的内心焦虑，双方无法和平解决也显示出东南亚国家在领土纠纷解决方面的混乱，这更加剧了该地区的紧张局势。 为促进菲马双方尽快消除该事件带来的影响，美国国务院指示该国驻菲大使馆通过“非正式”的方式，提出马科斯政府与马来西亚代表在曼谷会谈的建议。同时，美国国家安全委员会顾问邦迪认为，鉴于当前沙巴主权争端问题影响的严重性，美国政府应分别告诉菲马两国“这是他们自己的问题，或者可以说服其他东盟成员帮助两国解决沙巴问题”，美国在该问题上做出任何引导或影响菲律宾的做法都是“不明智”的。1968年6月17日，菲马双方代表在曼谷会谈，但双方并无诚意，会谈并未取得任何结果。 与此同时，亚洲邻国从维持东南亚稳定的角度出发，对两国紧张关系进行协调。亚洲邻国之所以参与该争端，在很大程度上是受当时越南战争的影响。菲律宾和马来西亚的分歧主要在于解决方式的差异，即在是否通过国际法院解决、是否继续举行部长级会谈问题上持不同立场。双方的严重分歧可能对东南亚国家组织造成影响，所以众多东南亚国家积极表态并提出解决方案。印尼外交部认为，东盟其他成员有“道德义务”进行集体调停；新西兰外交部发言人建议，在亚太地区委员会会议期间进行“走廊谈话”；澳大利亚驻马尼拉大使鼓励菲律宾缓解紧张局势。美国政府则积极顺应“潮流”，引导第三方国家参与并影响菲马两国的会谈。 1968年7月，邦迪对包括菲律宾在内的远东盟友国家进行访问，并就沙巴问题与远东国家进行磋商。7月23日，国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)指示邦迪：“要非常清楚地表明，无论(沙巴)发生什么冲突，他们(菲律宾)都不能指望我们。”24日下午，邦迪与马科斯就沙巴问题进行深入会谈。对于马科斯提出的“菲律宾有可能诉诸军事行动”的言论，以及希望美国能够采取行动使马来西亚政府的态度“更文明”的建议，邦迪明确表示，美国政府不会站在任何一方卷入争端，并且没有诉诸军事行动的计划，最后表示寄希望于菲马双方的“亚洲朋友”发挥有益的作用。邦迪的回应一方面显示了美国在越南战争关键时期力求东南亚稳定的意愿，另一方面则再次表达了置身事外的态度和立场。事实上，此时的美国并没有更多的精力来应付沙巴争端问题，只能委婉地把该问题推诿给亚洲相关国家和地区。7月24日，美国国务院还分别向美国驻马尼拉、曼谷和雅加达的大使馆发报，指出东盟部长级会议为沙巴问题重启谈判提供了一个良好平台，建议在东盟组织中设立一个下属研究小组，专门负责沙巴问题的调解工作。第三国进行调解的方法赢得了菲律宾政府的赞同。7月29日，菲律宾外长菲德尔·拉莫斯(Fidel Valdez Ramos)表示，欢迎第三方或国家组织参与调解沙巴争端。8月6日到7日，东盟部长级会议在雅加达召开，但菲马双方代表并未谈妥，会议提出先设定一个“冷静期”，然后再进行谈判。 然而，《菲律宾领海基线界定法案》(An Act to Define the Baselines of the Territorial Sea of the Philippines)的出台打破了“冷静期”。1968年8月29日，菲律宾国会通过领海基线修正案，明确菲律宾对沙巴地区的主权。马方立即表示强烈反对，认为菲律宾试图在沙巴问题上升级事态。面对菲律宾的举动，美国试图增强第三方的参与。9月17日，美国驻泰国大使伦纳德·昂格尔(Leonard Unger)与泰国外长他纳会谈，呼吁后者在调解菲马领土争端中发挥积极作用，并表示“美国将给予泰国充分的支持”。他纳虽然反应消极，但表示会努力与马来西亚磋商。此外，美国还和印尼积极接触，希望印尼能够在调解沙巴问题上发挥积极作用，但在实际中表现出不信任态度。美国的这种利用与不信任的姿态，彰显了在越南战争背景下，美国对东南亚盟友的不安以及在处理该地区问题上的力不从心。 反观菲律宾，沙巴问题终成马科斯争取1969年总统大选连任的工具。1968年9月18日，马科斯签署参议院第954号法案，声明“菲律宾共和国拥有对沙巴的主权。”马来西亚反应激烈，一方面对菲律宾进行强烈指责，从法理上陈述英国将沙巴地区移交给马来西亚的正当性和合法性；另一方面采取行动迅速中断对菲关系，并中止两国共同反走私条约。与此同时，美国国务院则希望趁机从沙巴问题中抽身。9月19日，美国国务院发言人罗伯特·麦克洛斯基(Robert James McCloskey)在新闻发布会上发表声明：“美国在1963年无条件地承认马来西亚，1965年承认新加坡独立，除此之外并没有改变过自己的立场。”该声明被马尼拉媒体大肆报道，逐渐被解读为“美国在这场争端中改变了公正的立场”。尽管麦克洛斯基的声明并非有意指责菲律宾的沙巴政策，但马科斯利用其转移菲律宾国内民众视线的意图，使得美国陷入“引火烧身”的境地。 总之，约翰逊政府对待沙巴问题的政策一方面继承并发展了肯尼迪政府的不干预政策，另一方面则根据国际形势做出相应的改变。首先，此时沙巴争端的两国发生了变化，由原来的菲英争执变为菲马争端。相对于实力强大的英国，菲律宾似乎比刚建国的马来西亚更为强大，故而能够在对马立场中坚持强硬态度。其次，菲马同为亚洲国家，不管在地域上，还是在文化上，两者都十分相近，故而菲律宾提出构建“大马来西亚”的策略，拿出“亚洲”方案，也想趁机抛开西方大国干涉，从而在争端中占据优势。最后，越南战争持续升级，菲律宾以出兵为由从美国换取更多援助，并在对美立场上采取颇为强硬的姿态。因而，在这种形势下，约翰逊政府以稳定为主要目标，一方面对菲马进行安抚和调解，另一方面则调动亚洲国家，鼓励它们参与地区稳定的构建。事实上，此时由于约翰逊政府深陷越战泥潭，并无过多精力来处理沙巴主权争端问题。约翰逊政府的“决绝退出”，引起了长期对美存在依赖心理的菲律宾的不满，双方矛盾日益激化。
四、美菲矛盾的激化
在麦克洛斯基发表声明后，菲律宾以多种方式表达对美国的不满，除学生示威游行外，一些国会议员也加入攻击美国的队伍中，甚至有人要求撤走美国基地。尽管美国方面认为这是“雷声大雨点小”，但事实上，沙巴问题触动了菲律宾一些民族主义者的敏感神经。对此，美国国务院决定“澄清”本国立场。1968年9月20日，麦克洛斯基再次发表声明，声称美国在1963年承认马来西亚，绝不是背离美国在沙巴问题上的中立立场。9月23日，美国驻菲大使格哈德·威廉斯(Gerhard Mennen Williams)向马科斯总统递交了一份谅解备忘录，重申美国在沙巴问题中的公正立场，并进一步表示“美国和菲律宾之间的《共同防御条约》依然完全有效”，赞同“以和平方式处理沙巴问题”，谅解备忘录后面还附加了东南亚条约组织中关于共同防御的条款。
然而，这并未立即消除菲律宾的反美情绪。在马科斯的纵容下，1968年9月27日晚，马尼拉发生游行示威。游行者高喊口号，谴责美国在沙巴问题上的虚假中立政策。与此同时，有些菲律宾议员呼吁，终止菲律宾与美国的特殊关系，并从南越撤兵；国民党参议员鲁道夫·甘佐恩(Rodolfo Ganzon)呼吁，完全放弃对马来西亚的外交关系；自由党议员卡梅洛·巴韦罗(Carmelo Barbero)表示“是时候结束对美国的依赖了”，因为“美国并不尊重对菲律宾的共同防御承诺”。在这种氛围影响下，菲律宾外交部次日宣布撤回在沙巴的3名菲律宾海关官员，以此回应马来西亚放弃联合打击走私条约以及与菲律宾断交的做法。此外，菲律宾安赫莱斯城(City of Angeles)还对克拉克空军基地采取了限制性措施，以此表达对沙巴问题的态度。10月9日到16日，安赫莱斯城委员会先后通过四条决议，明确支持马科斯政府在沙巴争端中的立场，谴责美国及其他国外势力的干涉。可见，沙巴问题已经成为菲律宾整个国家关注的问题，并且日益影响到美菲的正常关系。美国政府对沙巴主权争端问题的立场和定位，与其说是美国不愿参与东南亚地区领土纠纷的表现，不如说是其试图改变对东南亚地区政策的实践。这种政策调整实践给还没有做好与美国“分道扬镳”的菲律宾带来了心理上的阵痛和失落。 菲马矛盾激化与菲美交恶，对东南亚地区稳定产生了重大影响，引起了菲律宾周边邻国的担忧。泰国总理他侬(Thanom Kittikachorn)通过昂格尔大使向美国建议，应该发挥第三方的调解作用，促进菲马两国冷静处理沙巴问题；印尼苏哈托也呼吁通过和平会谈解决问题，并派人和菲马双方代表商讨两国首脑召开会议的前提条件。美国驻印尼大使杰克·利德曼(Jack Lydman)趁机向美国国务院建议，“不应该低估印尼人在该事情上的价值”，发挥苏哈托的作用，以缓解当前的紧张局势。美国驻菲大使馆于10月1日向国务院呈交了题为《关于菲律宾当前对沙巴态度的最佳评估》的报告，指出菲律宾对沙巴的索求有成为其“国家事业”的危险，沙巴问题给马科斯提供了一个“分散菲律宾人民对其国内问题注意力”的潜在工具，使菲律宾社会的关注转移到疏远美国方面，但他并未打算与马来西亚军事摊牌。在另一份电报中，威廉斯大使指出，由于美菲关系的独特性，菲律宾对沙巴主权的索求已不可避免地影响到了双方关系：很多菲律宾人希望本国政府通过撤回在南越的民用工程兵、修改军事基地期限以及重新谈判防御条约等方式报复美国；而如果马科斯继续在沙巴问题上采取激进措施，菲律宾的反美行动会再次高涨。这份电报还指出，沙巴问题将会对美菲军事和经济关系、菲律宾与共产党国家关系、民用工程兵问题、地区合作方面产生重大影响。最后，威廉斯大使建议，美国国务院应采取措施影响马科斯。 菲律宾国内反美氛围的强化，再加上沙巴问题导致的菲马关系紧张与对立，使得美国除通过第三方国家协调外，还考虑采取措施对菲律宾进行施压以改变马科斯的立场。1968年10月4日，美国驻菲大使馆建议通过“向马科斯传达美国寻求其他军事基地想法”、“国会议员游说”、“纽约银行家暗示”、“减少对菲律宾的糖出口配额”等几种方式影响马科斯，使其对沙巴问题和菲美关系进行慎重考虑。8日，美国国务卿腊斯克与拉莫斯外长在联合国会面时强调，“沙巴问题不应以武力解决”，且“美国不愿卷入其中”，并表示“不要把我们拉入该问题中，我们已经有满满一篮子麻烦了”。14日，威廉斯大使与马科斯进行会谈。马科斯请威廉斯大使转告美国政府，此后的游行活动将不会出现失控局面；至于沙巴问题，马科斯则把责任完全推脱到菲律宾南部的穆斯林人身上，并以“棉兰老穆斯林人可能随时走进沙巴地区制造麻烦”为由，甚至表示可以在沙巴地区动用武力。此外，马科斯还暗示，美国可以在该问题上提供帮助。在沙巴问题的解决上，马科斯表示愿意与马来西亚召开会议进行讨论，但是希望美国和英国共同参加。可见，马科斯在沙巴问题上只是虚张声势，其主要动机是拉拢美国进行干预。鉴于此，威廉斯大使认为，确实有必要对马科斯施加影响以改变其在沙巴问题上的想法，并以直接或间接的方式促使马科斯与美国的合作。菲律宾在国际事务上仍需依赖美国，所以并未站在美国的对立面；而美国也出于东南亚稳定的考虑，对菲律宾保持了理性与克制，通过外交手段影响了马科斯总统，使两国的关系重归于平静。在美国的理念中，沙巴主权问题并未成为其优先关注的事务，这与菲律宾政府对该问题的态度并不对称，而两国态度的不对称便成为菲律宾对美关系出现短时紧张的根源。 随着菲律宾1969年大选日益临近，马科斯及其竞争对手把更多精力放在竞选事务上，菲律宾社会对沙巴问题关注也日益减少，沙巴主权争端问题逐渐沉寂。美国政府的调解又回到由第三方进行调停的轨道上来。根据《菲律宾领海基线界定法案》中的相关规定，美国首先通过澳大利亚大使了解菲律宾关于“无害通过权”(right of innocent passage)的立场，继而又专门制定了与马科斯在无害通过问题上进行对话的指导原则，并积极鼓动第三方与菲律宾进行会谈。1968年12月30日，美国驻菲大使馆建议，为避免给人以“美国在沙巴问题上支持马来西亚”的印象，并防止冒犯马科斯，应由其他东南亚条约组织成员国，比如英国领头抗议菲律宾否定海洋无害通过权的决定。1969年以后，由于菲马两国都专注于各自国内的大选，两国关系较1968年更为平静。当年，马科斯成功连任总统。在东南亚地区合作的氛围中，他决定再次改变与马来西亚的关系。12月16日，菲马在第三次东盟部长会议召开期间复交。随着尼克松总统的当选和执政，美国在亚洲承担的义务逐渐减少。因而，美国对沙巴问题的调解也逐渐减少，慢慢淡出了这场地区领土争端的视野。 总之，约翰逊政府根据国际形势的变化灵活调整策略，积极动员菲马两国的亚洲邻居参与调停沙巴争端。然而，随着菲律宾以法律形式肯定对沙巴领土的主权，菲马对立达到高潮，约翰逊政府通过发表声明表明自己置身事外的立场，并试图以此影响菲律宾政府，却遭到后者的强烈反对。美菲关系因沙巴问题而出现的波动不仅体现了两国国家利益取舍的不一致，更显示出国际社会中大国与小国关系的非对称性。美菲两国在沙巴问题上的拉锯，也使得两国在对立妥协中达到某种平衡，但也进一步加速了美菲特殊关系的疏离。结语
纵观整个历程，沙巴主权争端的由来与美国有着极为密切的关系。尽管美菲在战后形成了一种特殊关系，但是美国对沙巴问题的政策显然不利于菲律宾。究其原因，美国对沙巴问题的政策有其内在的考量：首先，美国的亚太战略和国家利益决定了美国不干预沙巴问题的立场。进入20世纪60年代，美国积极推动其全球战略重心不断向亚非地区转移，并把维护远东地区非共产党政权的发展和团结以及抵制中国的“威胁”和影响作为其战略，这促使美国在处理沙巴问题上以维护菲马和平为目标。另外，美国还从东南亚地区和平与稳定的角度出发，认为大国对沙巴主权争端问题的干涉，会引起一系列“不良反应”，从而危及东南亚的稳定，并削弱东南亚地区抵抗共产主义影响的能力。其次，对美英特殊关系的考量。面对美英和美菲两种特殊关系的处境，美国“似乎并不能从这种处境中全身而退”，尽力运用自身的影响来推动菲马关系发展，对菲马双方推行“并行而非分离的政策”才符合美国的利益。最后，在新兴国家和帝国主义利益发生冲突之后，美国显然会选择后者。在沙巴问题上，美国以地区安全和稳定为由，否定菲律宾拉拢美国干预的提议，但为了不影响菲律宾对美国的友好关系，又选择了回避的姿态。 在沙巴问题早期处理过程中，尽管肯尼迪-约翰逊政府积极鼓励双方以和平方式解决争端，力图显示自己的客观和公平，然而由于菲英间实力差距大，这在客观上并不是一种公正的立场。菲律宾对美国“不作为”的表现感到失望和无奈，不得不尝试独立处理国际事务。现实政治打破了原本的平衡，“作为国家间实力不同的极端表现，大国与小国之间的差别是一种政治现实，也是国际政治的基本现实”。在现实政治中，尽管菲律宾试图以各种方式影响美国在沙巴问题上的态度，甚至菲美关系因此出现一度紧张，但最终并未得到后者的支持。在现实政治面前，弱小的菲律宾显得如此脆弱。作为第一次独立处理地区事务的尝试，菲律宾在沙巴问题上的变化及摇摆，既显示出它的无助，也衬托出菲美保持密切关系的重要性。就马来西亚而言，由于联邦刚刚建立，国家建制各方面都还处于起步阶段。面对沙巴地区各党派的不同主张和菲律宾的声索，马来西亚政府起初并未将其作为重大事件，而是寄希望于英国发挥作用，而后又尝试借助美国力量。当菲律宾对沙巴主权争端采取过激方式时，马来西亚不惜与之断交以显示维护国家主权的态度和决心。尽管国际法院就沙巴主权争端作出了有利于马来西亚的判决，但是面对菲律宾不放弃对沙巴主权的声索，马来西亚继续与菲博弈，并强化与沙巴地方政权的关系。 沙巴争端尽管是由大国的干涉和影响造成的历史问题，但解决过程中体现出越来越明显的地区特征。这种特征不仅表现为菲马两国之间的斗争，还体现为周边国家的参与。在冷战背景中，在超级大国不情愿干涉的情况下，基于同一文化根源和地理位置的民族国家开启了自我调解机制的建设历程。其中，大国的影响和支配退居幕后，形成一种对“代理人”的客观影响。菲律宾拉拢美国进行干涉而遭到拒绝的经历，促使其外交转向亚洲，同时也强化了“亚洲人”的身份认同，从而使东南亚地区逐渐形成内部自我调解的跨国地区组织。《马尼拉条约》的通过、马菲印联盟的实践和各民族国家之间相互妥协的态度，不仅仅展现东南亚区域文化的复苏，也预示着从“对超级大国的仰视”逐渐回归到对区域传统文化的推崇，以及从依赖外部力量转向自身寻求解决之道。这种回归，既是对单个国家能力不足的认识，也是对扩大区域治理能力增长的认知。冷战期间的东南亚“是一个不同治理体系混杂的聚合体”，在解决和治理自身问题和争端中，除了形成以单个国家为核心的次区域框架，还有区域性的架构，如马菲印联盟、东南亚组织、东南亚国家联盟。当然，这些框架的尝试依然深受大国的影响。由于在区域框架中的“权力分配不仅仅是根据实力，还是关于行为体、身份以及利益的再造”，大国“代理人”权力的分享和利益的实现很大程度上影响着该区域组织的运作和功能的实施，尤其是利益的角逐，往往会对背后的大国造成深刻影响。 美国对沙巴争端的政策体现出了典型的时代特征。冷战时期美苏争霸以及两极格局的构建掩盖了很多地区矛盾，小国的利益受到忽视。在冷战不断升级的情况下，东南亚地区的热战吸引了全球的目光，约翰逊总统甚至认为“赢得越南战争的胜利远远比与克里姆林宫缓和紧张局势重要得多。”但越南战争的持续发展和冷战局势的演变最终表明，约翰逊“选择提升对北越军事行动的等级，而不是为了美苏缓和的利益来执政”的做法是错误的。美苏两个超级大国最终还是选择理性，从而使全球冷战再度回归到大国博弈和斗争，地区性矛盾和冲突被一再压制和掩盖。沙巴争端作为东南亚地区众多领土矛盾中的一个案例，从来都不是美国关注的重点。肯尼迪-约翰逊政府在这场争端中的中立政策，只是囿于其越南战争和东南亚战略的需要而进行“干预”的权宜之计。不过值得注意的是，美国政府在干预国际事务中的利己立场，在客观上为第三世界力量的凝聚和东南亚地区自我调解机制的建立提供了契机，同时也为东南亚当今局势的发展孕育出新的生长环境。
本文作者尹蒙蒙，安徽师范大学历史学院讲师。原文载《世界历史》2022年第3期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。
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